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Rückblick - Kernseminar in Brüssel: auf Tuchfühlung mit EU und NATO

Friday, 21. July 2017

Der diesjährige regionale Schwerpunkt „Afrika“ des Kernseminars spiegelte sich auch in der traditionellen Studienreise nach Brüssel wider, wo die Seminargruppe mit EU-Organisationen über die Afrika-Politik der Europäischen Union sprach. Darüber hinaus wurden in Gesprächen mit Vertretern der NATO aktuelle Themen und deutsche Prioritäten im Bündnis diskutiert.

Im Schatten der internationalen Politik: Im Brüsseler Statdbild kontrastieren Altbauten mit den Sitzen der NATO und der EU-Institutionen, hier im Bild rechts die Europäische Kommission.
Foto: Thomas Quine/flickr/CC BY 2.0

Anfang April fand der vierte Afrika-EU-Gipfel in Brüssel statt, und Ende November 2017 wird ein Gipfeltreffen zwischen Afrikanischer Union (AU) und Europäischer Union in Abidjan (Elfenbeinküste) folgen. Die Perspektiven beider Gipfel, auf denen die Beziehungen zwischen der EU und ihrem Nachbarkontinent Afrika bewertet, vertieft und in einzelnen Bereichen ausgeweitet werden sollen, standen auch bei der Brüssel-Reise des Kernseminars im Mittelpunkt der Gespräche. In Brüssel traf das Seminar mit Vertreterinnen und Vertretern des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) sowie der Generaldirektion für Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (GD DEVCO) der EU-Kommission zusammen.

EU: auf der Suche nach einem neuen Verhältnis zum Nachbarkontinent Afrika

Gemeinsame Sicherheit und Wohlstand liegen im Interesse beider Kontinente. Unsicherheit, zum Beispiel im Sahel, hat unmittelbare Auswirkungen auf Europa selbst und seine weitere Nachbarschaft. „We won‘t have peace in Europe if there is no peace in the Sahel“, so die unmissverständliche Einschätzung der mit Afrika befassten Experten der Europäischen Kommission. Flucht- und Migrationsbewegungen fänden zurzeit zwar zu circa 90 Prozent innerhalb Afrikas statt. Eine Zunahme und Ausweitung dieser Bewegungen bis nach Europa könne mit zunehmender Destabilisierung fragiler Regionen auf dem afrikanischen Kontinent aber nicht ausgeschlossen werden.

Tausende Menschen versuchen, über das Mittelmeer in Richtung Europa zu fliehen. Dabei spielen sich derzeit noch 90 Prozent aller Flucht- und Migrationsbewegungen allein innerhalb des afrikanischen Kontinents ab.  Foto: Bundeswehr/Alexander Gottschalk

Die Afrika-Politik der EU fokussiert sich laut der Stellvertretenden Afrika-Direktorin im EAD Brigitte Markussen somit auf die vier Eckpfeiler Sicherheit, Demokratie, Migration und Beschäftigung. Vorrangiges Ziel, so Markussen, sei es, resiliente Gesellschaften zu fördern, welche nach dem Prinzip „Afrikanische Lösungen für afrikanische Probleme“ entstehen. Als Grundlagen dieser Politik dienen die Agenda 2030 und die Sustainable Development Goals (SDG) der Vereinten Nationen sowie die Agenda 2063 der Afrikanischen Union. Als Beispiel des gegenwärtigen Engagements nannte Markussen zum einen die europäische Unterstützung der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur innerhalb der AU, welche zentrale Instrumente für Konfliktprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung der AU-Dachorganisation und der Regionalen Wirtschaftsgemeinschaften des Kontinents wie zum Beispiel ECOWAS umfasst. Zum anderen betonte sie die verstärkte Zusammenarbeit von EU und Afrika im Bereich Migration, die auf dem Gipfeltreffen von Valletta 2015 beschlossen und derzeit in Form des Emergency Trust Fund umgesetzt werden.

Mehr Vernetzung ist wichtig – aber wie kann sie konkret aussehen?

Die im Valletta-Aktionsplan vereinbarten Schwerpunkte Jugend, Migration, Kampf gegen Radikalisierung und Grenzmanagement im Kampf gegen illegalen Handel und Schmuggel wurden auch von den anderen EU-Gesprächspartnern des Seminars als wichtigste Herausforderungen benannt. In der gemeinsamen Diskussion der neuen Global Strategy der EU für Außen- und Sicherheitspolitik wurde daher betont, wie wichtig in der heutigen Zeit die Bearbeitung aller Phasen des Konfliktzyklus Krisenprävention-Konfliktbearbeitung-Friedensförderung sei. Das Ineinandergreifen von sicherheits- und entwicklungspolitischen Instrumenten im Sinne eines „integrierten Ansatzes“, so ein Fazit, sei  essentiell, um die Stärkung der Resilienz verwundbarer Gesellschaften, insbesondere in fragilen Staaten, effektiv zu fördern.

In der EU-Sicherheitspolitik spielen zivile und militärische Elemente zusammen. Hier im Bild: Die Eröffnung eines Kurses für somalische Soldaten zur Reintegration in die zivile Gesellschaft, unterstützt durch EU-Ausbilder und Berater. Foto: European External Action Service/flickr/CC BY-NC-ND 2.0

Das Zusammenspiel von zivilen und militärischen Instrumenten ist auch in den Missionen der EU-Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) von großer Bedeutung. So wird zum Beispiel in Mali durch Ausbildung und Beratung der malischen Polizei im Rahmen der Mission EUCAP ein Beitrag zur Stärkung des Sicherheitssektors geleistet, während die militärische Trainingsmission EUTM Mali die Ausbildung der malischen Armee fördert. Darüber hinaus werden ähnlich wie bei der Global Strategy der EU auch mit Blick auf die GSVP-Missionen neue Themen wie zum Beispiel Radikalisierungsprävention diskutiert, die einen direkten Bezug zur Entwicklungszusammenarbeit haben.

Keine Sicherheit ohne Entwicklung
– und andersherum

So wurde in der Diskussion deutlich, dass der bereits 2005 vom damaligen Generalsekretär der Vereinten Nationen Kofi Annan hervorgehobene Zusammenhang zwischen Sicherheit und Entwicklung („No development without security, and no security without development“) auch heute aktueller denn je ist. Diese ist ein wesentlicher Grund dafür, dass der AU-EU Gipfel in Abidjan Ende November den Schwerpunkt auf Frieden und Sicherheit mit dem Fokus auf wirtschaftliche Entwicklung unter Einbeziehung insbesondere der afrikanischen Jugend legt. Die Schaffung von Jobs vor allem im Agrarsektor ist eine der zentralen Herausforderung, um nicht nur die stark anwachsende afrikanische Bevölkerung zu versorgen, sondern auch, um Perspektiven für junge Leute zu bieten und so zur Prävention gegen Radikalisierung und organisierte Kriminalität beizutragen.

Die zentrale Herausforderung Afrikas: Perspektiven für eine stark wachsende Bevölkerung schaffen. Schulunterricht, wie hier im Kongo, spielt dabei eine entscheidende Rolle. Foto: Dominic Chavez/World Bank/CC BY-NC-ND 2.0

Um dieser Herausforderung effektiv zu begegnen, bedarf es nach Einschätzung der Experten in Brüssel neben der Entwicklungszusammenarbeit zunehmender Investitionen privater Wirtschaftsunternehmen. Die Abhängigkeit Afrikas von internationaler humanitärer Hilfe in Krisensituationen könne langfristig nur verringert werden, wenn der unproduktive und überwiegend auf Subsistenzwirtschaft ausgerichtete Agrarsektor an den Bedarfen der afrikanischen Partner ausgerichtet modernisiert werde. Darüber hinaus müssten die Handelsbeziehungen stärker zugunsten des afrikanischen Kontinents angepasst werden. Die anstehende Überarbeitung des Cotonou-Abkommens, das 2020 ausläuft, biete die passende Gelegenheit hierzu.

Klar ist: Afrikas Bedeutung für Europa wächst

In der Tat gehen bereits jetzt die Meinungen darüber, zu wessen Vorteil die über die letzten fünfzehn Jahre zwischen der EU und Afrika verhandelten Economic Partnership Agreements tatsächlich wirken werden, weit auseinander. Während für manche Beobachter die Vorteile der Wirtschaftsabkommen überwiegen, verweisen andere auf reale Risiken für die afrikanischen Volkswirtschaften, wie zum Beispiel den Ausfall von Zolleinnahmen, die Gefährdung der sich erst im Aufbau befindlichen Wirtschaft und Industrie sowie die Konkurrenz durch europäische Agrarprodukte.

Während in Afrika vielerorts landwirtschaftliche Subsistenzwirtschaft vorherrscht, gibt es zugleich auch Großtädte, die sich rasant entwickeln, wie etwa die Börse in Ghanas Hauptstadt Accra zeigt. Foto: Jonathan Ernst/World Bank/CC BY-NC-ND 2.0

Dennoch: In den Gesprächen wurde deutlich, dass der afrikanische Kontinent für Europa wieder deutlich an Bedeutung gewonnen hat. Die EU ist mit ihren unterschiedlichen Initiativen durchaus bemüht, ihre Sicherheits-, Entwicklungs- und Handelspolitik konkreter auf die Bedarfe der afrikanischen Länder auszurichten und dabei sowohl deren große Diversität als auch die Komplexität der vorherrschenden Konflikte stärker zu berücksichtigen. Das A und O dabei wird eine engere Koordination der verschiedenen Instrumente der EU im Sinne eines integrierten Vorgehens sein.

NATO: Rückbesinnung auf militärische und zivile Resilienzen

Auch die NATO stand auf dem Brüsseler Programm des Kernseminars. In den Gesprächen mit Vertretern des Bündnisses ging es um den Status quo der Allianz, ihren Umgang mit neuen Herausforderungen sowie die Zusammenarbeit von NATO und EU. Aus aktuellem Anlass gingen die hochrangigen deutschen Gesprächspartner in der NATO zunächst näher auf die transatlantische Lastenverteilung und das vieldiskutierte „Zwei-Prozent-Ziel“ für Verteidigungsausgaben ein. Das Entscheidende sei nicht die Erreichung von Planzahlen, sondern die Bereitstellung von Fähigkeiten, so die Einschätzung der Gesprächspartner. Die NATO habe den einzelnen Mitgliedstaaten sogenannte Fähigkeitspakete zugewiesen, welche in die nationalen sicherheitspolitischen Planungsprozesse aufgenommen werden müssten. Dies sei in Deutschland bereits geschehen; die praktische Implementierung bleibe allerdings noch abzuwarten. Alle Gesprächspartner verwiesen auf die historisch neuen globalen Herausforderungen, wie die Flucht- und Migrationskrise, den Terrorismus, Cybersicherheit, die zunehmende Anzahl fragilerer Gebiete vor allem  in der „MENA-Region“ Nahost und Nordafrika sowie hybride Kriegführung.

Seit der Annexion der Krim durch Russland und dem Krieg in der Ostukraine steht Bündnisverteidigung für die NATO wieder an erster Stelle. Das Bild zeigt eine Übung lettischer Soldaten mit NATO-Partnerstreitkräften in Deutschland. Foto: Latvijas armija/Gatis Indrevics/flickr/CC BY-NC-ND 2.0

Das Thema Resilienz habe daher, spätestens seit der Ukraine-Krise, eine neue Bedeutung in der NATO bekommen. Gemäß der „Verpflichtung zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit“, die auf dem Warschauer NATO-Gipfel im Juli 2016 beschlossen wurde, gehe es in erster Linie um militärische Anpassung in Form schnellerer Verlegungsfähigkeit, besserer Aufklärung und die Verbesserung integrierter Militärstrukturen aller Bündnisstaaten. Es gehe aber auch um die Stärkung der Resilienz ziviler Institutionen, nicht zuletzt aufgrund der starken Abhängigkeit von sogenannten zivilen „enablers“, insbesondere bei der Versorgung der Streitkräfte. Resilienz leiste einen entscheidenden Beitrag zur Abschreckung; dafür maßgebliche Strukturen und Prozesse – etwa im Bereich des Zivilschutzes – waren  nach dem Ende des Kalten Krieges aber sukzessive abgebaut worden. Der Bedarf einer neuerlichen Anpassung an die veränderte globale Sicherheitslage sei offenkundig. Hierfür müsse ein Mindestmaß definiert werden, um adäquate Standards zu finden, die vor allem in den Bereichen Energie, medizinische Versorgung, Nahrungs- und Wasserversorgung, Telekommunikation und Transportnetze einzuhalten seien. Die Umsetzung sei Aufgabe der Nationalstaaten, die NATO könne allerdings mit Fachexpertise und der Durchführung von Übungen, die an die gestiegene Komplexität angepasst werden, unterstützen. Auch die EU mit ihren unterschiedlichen Instrumenten könne bei der Stärkung der Resilienz der Nationalstaaten und grenzüberschreitender Kooperation eine maßgebliche Rolle spielen.

EU und NATO - eine Partnerschaft im Wandel

Eine verstärkte Kooperation von EU und NATO wurde von allen Gesprächspartnern als wünschenswert und wichtig angesehen. Da die NATO für die europäische Sicherheit unverzichtbar sei, müsse die Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen verstärkt werden, so eine vielgehörte Einschätzung. Ein entsprechender Maßnahmenkatalog werde zurzeit erarbeitet. Eine wichtige Voraussetzung sei eine harmonisierte Kooperation mit klarer Aufgabenteilung, denn eine „ungesunde Konkurrenz“ wollten EU und NATO gleichermaßen vermeiden.

Im NATO-Hauptquartier sprachen sich viele Gesprächspartner für eine verstärkte Kooperation mit der EU aus. Foto: US Department of Defense/James McCann/flickr/CC BY 2.0

Hier schloss sich der Kreis zum Afrikaschwerpunkt des Seminars. Das Mandat der NATO sieht die territoriale Verteidigung eines Bündnisraums vor, während sich die EU auf Krisenprävention und Konfliktbearbeitung mit zivilen und teilweise auch militärischen Mitteln konzentriert. Zwar steht derzeit die Situation in Osteuropa im Vordergrund der NATO-Strategiedebatte, aufgrund der zunehmenden Bedeutung Afrikas bezüglich der europäischen Sicherheit gibt es allerdings erste Schritte eines ausgeweiteten NATO-Engagements auf diesem Kontinent. Neben EU-NATO-Operationen, wie die Mission Atalanta im Golf von Aden eröffnete die NATO vor kurzem ein Büro beim AU-Hauptquartier in Addis Abeba. Welchen Beitrag dieses Büro im Zusammenspiel mit den EU-Initiativen in Afrika und insbesondere bei der Stärkung der afrikanischen Partner leisten kann, bleibt abzuwarten. Deutlich wurde in jedem Fall, dass die komplexen internationalen Herausforderungen EU und NATO vor neue Aufgaben stellen, die eine Anpassung und zum Teil auch ein Überdenken bestehender Strategien sowie eine verstärkte Kooperation beider Institutionen erfordern.

Autoren: Sandra Oelke und Andreas Backhoff